本章共十八条，规定了银行业监督管理机构的规章、规则拟定权，对银行业金融机构的设立、变更、终止与业务范围的审察批准权，对董事、高级管理职员的任职资格管理权，对银行业金融机构的监督检查权，对银行业突发事件的发现、报告、处置规范等。

第十五条国务院银行业监督管理机构根据法律、行政法规拟定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。

[解释]本条是关于国务院银行业监督管理机构规章、规则拟定权的规定。

1、授权拟定规章、规则的必要性

银行业监督管理机构拟定和发布规章、规则的目的是为了实行法律、行政法规的有关规定，其内容涉及银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等每个方面，是法律、行政法规有关规定的细化，但需要与法律、行政法规维持一致。因为修订法律一般需要经过漫长的程序，由银行业监管机构拟定的规章、规则来具体规定银行业金融机构的运营规则，具备灵活、易于依据金融市场的进步变化随时进行修订和健全的优点。银行业监管机构拟定和发布的规章、规则，构成了银行业监督管理法律体系的要紧内容。

世界大部分国家的银行业监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范构成。第一是由法律对银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等内容做出原则性规定，然后再由不同层次的法规和其他规范性文件加以细化。国内银行业监督管理的法律体系是由三个层次构成，一是人大及其常委会拟定、颁布的法律，如商业银行法、银行业监督管理法等;二是由最高国家行政机关即国务院依法拟定、颁布的行政法规，如外资金融机构管理条例、金筹资产管理公司条例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚方法等;三是由银行业监督管理机构依据法律、行政法规有关规定拟定、颁布的规章和规则。

依据立法法第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具备行政管理职能的直属机构，可以参考法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，拟定规章。部门规章规定的事情应当是实行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事情。”本条规定在立法法的原则下将国内银行业监督管理机构的此项职权进一步具体化，授与银行业监管机构拟定和发市监管银行业金融机构规章、规则的权力，为银行业监督管理机构依法对银行业推行监管奠定了法律基础，也为银行业法律体系的健全提供了法律保障。

2、国际经验

巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》原则1中提出：“在一个有效的银行监督体系下，……适合的银行监管的法律框架是必要的，其各项条约应包含对银行组织的审批及持续监管，需要其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护……”。为评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后又拟定了《核心原则评价办法》，其中为原则1列出的一项必要标准就是“法律赋予监管机构以行政方法拟定审慎规则的权力”。确实，世界上多数国家/区域的法律都明确授与了银行监管机构拟定和颁布规章、规则的权力。如英国的《金融服务与市场法》第十部分“规则与引导”、德国《银行法》第一章第二节和《综合性金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法案》第十七条、香港《银行业条例》第二部分第七条均授与其银行监管机构拟定规章、规则的权力。在英国，金融机构的运营规则不是由《金融服务与市场法》，而主如果由金融服务局拟定的规则和引导做出具体规定的。现在，金融服务局已经依据法律授权拟定出了一部完整的《规则和引导手册》，对各类金融机构的运营规则和监管程序做出规定或提出指导性建议。香港金融管理局也拟定了一部类似的《监管政策手册》，包括关于银行类机构公司治理、内部控制、各类风险管理引导、资本充足率、信息披露等各方面的指导性文件。